דיור ציבורי זה לא רווחי

חוק הדיור הציבורי (זכויות רכישה) חוקק בשנת 1998, ומטרתו לאפשר לזכאי דיור ציבורי לרכוש את הדירות שבהן הם גרים (אותן דירות עמידר שהמדינה הזניחה במשך שנים ארוכות) בעזרת מענק בגובה עשרות אחוזים משווי הדירה. החוק קבע כי הכספים שיתקבלו ממכירת הדירות יועברו לקרן מיוחדת במשרד השיכון וישמשו להגדלת מלאי הדירות הציבוריות בלבד.

מה קרה בפועל? מאז חוקק החוק המדינה מכרה כ- 30 אלף דירות – חלקן לזכאים וחלקן בשוק החופשי(!), אך המלאי לא גדל אפילו בדירה אחת. משרד האוצר לא קנה ולא בנה דירות לדיור הציבורי.
הכנסת אמנם חוקקה את החוק, אבל משרד האוצר חשב מהתחלה שזה רעיון גרוע ולכן פשוט לא ביצע אותו, אלא השתמש בחוק ההסדרים כדי לדחות את יישום החוק במשך שנים ארוכות. עכשיו מבקשים באוצר לבטל את החוק בכלל.
בראיון לתוכנית הרדיו סדר יום עם קרן נויבך ב- 22/5/2013, אמר ראובן קוגן, סגן הממונה על התקציבים כך:

"יש 66 אלף דירות, שבאמת יותר משליש מהדירות האלה נמכרו והלכו ירדו לטמיון בעצם מבחינת מדינת ישראל, בגלל חוק הדיור הציבורי (זכויות רכישה)… החוק בא ואומר דבר מאוד פשוט – דייר בדיור הציבורי שגר שם מבחינת כוונת החוק כשוכר סוציאלי שאמור להישאר שם כל עוד הזכויות שלו נשארות כדייר הדיור הציבורי. ואם הוא מפסיק להיות זכאי הוא אמור לפנות את הדירה ולתת אותה לדייר אחר. בא החוק ואמר -לא, הדייר בדיור הציבורי ירכוש את הדירה, זה יהפוך לנכס הפרטי שלו, לקניין שלו, וכשהוא יהיה במצב שיצטרך לפנות את הדירה כתוצאה ממעבר לבית אבות למשל או לא עלינו מעבר לעולם הבא, הוא יוריש את זה למישהו אחר שהוא כנראה כבר לא דייר הדיור הציבורי מבחינת כללי הזכאות. אנחנו רוצים לבטל את זה. אנחנו רוצים לשמר את מלאי הדיור הציבורי לדיירי הדיור הציבורי…. אנחנו מציעים את זה כבר 12 שנה והכנסת מאמצת את זה כבר 12 שנה בשיטה שלה של דחייה של החוק ולא ביטול שלו. אנחנו מציעים לבטל את הנושא הזה כי אנחנו חושבים שזה פוגע במדיניות של הדיור הציבורי. ואנחנו מוכרים את הדירות האלה בזול ואנחנו קונים את הדירות האלה ביוקר."

שימו לב למשפט האחרון, שהוא אולי דוגמה מצוינת לפליטת פה פרוידיאנית. מסתבר, למרבה ההפתעה, שהדיור הציבורי אינו רווחי. למדינה יש דירות, היא מוכרת בזול וקונה ביוקר, וזה כמובן לא משתלם. החוק הזה הוא נטל כבד על תקציב המדינה, הוא חסר תועלת כלכלית מבחינת משרד האוצר. לכן, לגישתם, צריך לבטל אותו.

קוגן טוען שהחוק הזה פוגע במדיניות של הדיור הציבורי. יש שתי בעיות עם הטענה הזאת –

• האחת – החוק הוא זה שקובע את מדיניות הדיור הציבורי. מהותו של חוק היא לקבוע נורמה ודרכי פעולה בהתאם למדיניות שאומצה ע"י המדינה. הכנסת, בהיותה הרשות השלטונית שתפקידה לחוקק, קבעה את המדיניות הזאת. אגף התקציבים יכול לא להסכים איתה, אבל תפקידו כחלק מהרשות המבצעת הוא לבצע.

• השנייה – לאגף התקציבים יש תפיסה מאוד צרה של מדיניות הדיור הציבורי. המטרה, כפי שהיא מתוארת בדברי ההסבר להצעת החוק (PDF), היא צמצום ממדי העוני בישראל על ידי צמצום פערים בין אלה שיש ביכולתם לרכוש דירה בשוק החופשי ובין אלה שאין בידם את האמצעים לכך. אילו החוק היה מבוצע, אכן הדירות האלה היו הופכות לרכוש פרטי ויוצאות ממאגר הדירות לזכאים. אבל הסיפור לא נגמר כאן. למעשה, היורשים של הדירה הזאת יקבלו נקודת פתיחה קצת יותר טובה לחיים, יחד עם קצת יותר ביטחון קיומי וקצת יותר כבוד עצמי. החוק הזה הוא מכשיר שיכול לסייע למשפחות שדור אחרי דור נשארות מוחלשות, להפסיק להיות כאלה. במקום זאת, האוצר מציע לשמר את מצבן כנזקקות, רק בשביל שהוא לא יצטרך להשקיע יותר מדי בבניית דירות חדשות.

קוגן מסביר שהסיבה שהכספים ממכירת הדירות לא שימשו להגדלת המלאי, היא שהסוכנות היהודית, אשר קנתה את רוב הדירות האלה באמצעות הלוואות מחו"ל, דרשה לקבל פיצוי מהמדינה על שהכריחה אותה למכור בהפסד. בנוסף, הוא טוען שהמקומות שבהם המדינה בונה דירות, בהתאם לאילוצים תכנונים, לא מתאימים לביקושים של הזכאים ולכן דירות עומדות ריקות.
לפי גישת האוצר, עדיף לתת לזכאים סיוע כספי בשכר דירה ולשלוח אותם למצוא דירה בשוק החופשי.
במילים אחרות, אנחנו מדברים על הפרטה של הדיור הציבורי. במקום שהמדינה תתפעל מערך של דיור ציבורי, הדורש טיפול בדיירים, תחזוקה של הדירות, וכמובן יישום החוק הדורש טיפול בביצוע הערכות שווי, מכירה, רכישה ופיקוח, היא מעבירה את האחריות לשוק החופשי.

נניח לרגע בצד את הבעיה האידאולוגית עם ההפרטה; מבחינה פרקטית, הבעיה היא כמובן שלא קיימות מספיק דירות בשוק החופשי המתאימות לצרכים ולרמת המחירים של האוכלוסיות האלה. שלא לדבר על הצורך להתמודד עם בעלי דירות שאולי לא בדיוק ישושו להשכיר את דירתם לאוכלוסיה חלשה, נתמכת רווחה, שיכולתה הגבולית מלכתחילה לעמוד בתשלומים תלויה בהקצבה של משרד האוצר, ואין לה אפשרות להציע ביטחונות לחוזה השכירות כמו שכל בעל בית מבקש.
בנוסף, הרי הסיוע מהאוצר יהיה לא ראלי ביחס לעליות מחירים בשוק, וכמובן שיהיה תלוי בצרכי התקציב המשתנים מדי שנה – כמו כל הקצבה. אם תהייה שנה קשה ויידרשו קיצוצים כואבים, מה ימנע מהאוצר להפחית את גובה הסיוע בשכר דירה לזכאים? ואז מה הם יעשו? אני בטוח שבעל הבית יגלה הבנה ונדיבות ויפחית את שכר הדירה בהתאם לקיצוץ בסיוע.

סיפורו של חוק הדיור הציבורי הוא דוגמה מובהקת לעוד מקרה בו משרד האוצר מוביל מהלך אידאולוגי, ופקידי האוצר כופים את השקפת עולמם על הכנסת ועל הממשלה.
כשמדברים על בעיה של משילות, זו טעות לחשוב על הצעות אי אמון ואחוז החסימה. הבעיה במשילות נובעת מכשל בחלוקת האחריות בין הגופים השלטוניים השונים, ובמה שספרי האזרחות מכנים "איזונים ובלמים".

אם לצטט רגע את עצמי:

"כמו בדמוקרטיה שמכבדת את עצמה, השלטון הישראלי מורכב ממספר שחקנים השומרים אחד על גבו של השני. הכנסת, הממשלה, בית המשפט העליון, הנשיא, מבקר המדינה – כל אחד מהם נושא בסמכויות ובאחריות לגבי התנהלותה של המדינה.
הממשלה מכהנת מכוח אמון הכנסת בה, כאשר ראש הממשלה הינו גם חבר כנסת, ומשימת הרכבת הממשלה מוטלת עליו בידי נשיא המדינה. חברי הממשלה נבחרים בידי ראש הממשלה וראשי מפלגות הקואליציה; הם כולם מינויים פוליטיים ולא נבחרי ציבור. חברי בית המשפט העליון ממונים בידי הועדה לבחירת שופטים, וגם כאן אין נבחרי ציבורי אלא מינויים. הנשיא ומבקר המדינה נבחרים על ידי מליאת הכנסת.
אבל הכנסת היא המוסד השלטוני היחיד שנבחר על ידי העם בבחירות דמוקרטיות, "כלליות, ארציות, ישירות, שוות, חשאיות ויחסיות, לפי חוק הבחירות לכנסת" (סעיף 4 לחוק יסוד: הכנסת)."

מה שקורה בפועל הוא שהכנסת נשלטת ע"י הקואליציה, הקואליציה נשלטת ע"י הממשלה, והממשלה נשלטת על ידי משרד האוצר. אני לא בטוח איך המצב הזה נוצר, אבל בין אם מרצון או מאונס, התוצאה היא שהאוצר הוא זה שמכתיב בפועל את המדיניות הממשלתית ואת סדרי העדיפויות לעבודת הממשלה על משרדיה השונים. האוצר הוא זה שמחליט איזה רפורמות יבוצעו, איזה פרויקטים יקודמו, איזה שירותים אזרחיים המדינה תספק ואיזה היא תפריט ¹.
המצב הזה לא תקין, אבל אולי הוא היה נסבל אילו האוצר לא היה מפתח מגלומניה שגורמת לו לא רק לחשוב שהוא יודע יותר טוב מכולם מה נכון לעשות, אלא גם שיש לו הסמכות העליונה לממש את השקפת העולם שלו. במקרה של הדיור הציבורי, הכנסת חוקקה חוק, הממשלה העבירה החלטות, מבקר המדינה העביר ביקורת חריפה, ומשרד האוצר – בשלו, דוחה את יישום החוק משנה לשנה באמצעות חוק ההסדרים.

¹

הפעילות השלטונית תלויה מטבע הדברים בקיומו של תקציב. בתקציב המדינה יש עשרות אלפי סעיפים אם לא יותר, חלקם יותר פשוטים להבנה, חלקם מעורפלים, והגורם היחיד שיש לו את כל הידע וכל הנתונים הוא האוצר. בכל שנה, הממשלה צריכה להגיש לכנסת הצעת חוק לתקציב השנה הבאה, וכידוע אישור חוק התקציב הוא תנאי להמשך קיומה של הממשלה. האוצר, באופן טבעי, הוא זה שמכין את הצעת התקציב, ומגיש מספר חלופות להשגת היעדים שהממשלה הגדירה. שימו לב למתודולוגיית בניית התקציב כפי שהיא מופיעה באתר משרד האוצר – לאחר קביעת מגבלות ההוצאה ותקרת הגירעון, יש לבצע "התאמות בתקציב":

התאמות בתקציב
שינויים בסדרי העדיפות של הממשלה באמצעות:
> הפחתות ייעודיות – הסטת משאבים מפרויקט/משרד אחד למשנהו
> הפחתות רוחביות – הסטת משאבים באופן רוחבי מסעיפי התקציב השונים לפרויקט/משרד ייעודי
> ביטול התחייבויות הנובעות מהחלטות ממשלה ומחקיקה (באמצעות התוכנית הכלכלית וחוק ההסדרים)

איזה התאמות יבוצעו? האוצר יציע לממשלה מספר חלופות. הוא יגיד "אם אתם רוצים להוציא X מיליונים על פעילות א', תצטרכו לקצץ X מיליונים בפעילות ב'". אבל למה דווקא פעילויות א' ו-ב'? האם יש סעיפים אחרים שאפשר להתאים? רק האוצר יודע. נכון, לפעמים יש יוזמות בממשלה או בכנסת, בנושאים מאוד גדולים ועקרוניים כמו הרווחים הכלואים או מס ירושה, אבל בספר התקציב חבויים כל כך הרבה סעיפים שאיש אינו יודע למה הם מיועדים. בזכות השליטה של האוצר במידע, הוא יכול להציע את החלופות שנראות לו, שמתאימות להשקפת עולמו הכלכלית, ולכפות על הממשלה והכנסת את המציאות המועדפת עליו – גם אם היא לא תואמת לחוקים ולהחלטות שהתקבלו.